公布日期：2021-03-23 發布單位： 資訊科  
=法律教室=
我要訴願
法制科 科長李翔甫
警察人員依法至某電子遊戲場業實施臨檢，發現其商業登記營業項目為電子遊戲場業（普通級），並領有核發之電子遊戲場業營業級別證，營業級別為「普通級」，電子遊戲機類別為「益智類」。然而，警察人員在現場發現亦有擺放「限制級」電子遊戲機台供客人遊戲把玩的混合營業級別經營之情事，除當場製作臨檢紀錄表外，並函請當地縣政府依法裁處。案經該縣政府以客觀上已達明白確認之臨檢紀錄表為證據，依電子遊戲場業管理條例第25條規定將該負責人裁處，受處分人不服，以申訴書向當地警察機關檢舉臨檢紀錄表內容不實，該警察機關函復調查相關事證之結果後，受處分人可否以該書函作為訴願標的，提起訴願？
本案例乃經營商業之業者為表示不服處分所為之救濟方式的問題，涉及的法律問題是警察機關之回復書函，是否可作為訴願標的？欲了解該書函是否可作為訴願之標的，首先須論述訴願法第1條第1項之規定為何？再解析行政處分之概念？了解該構成要件要素後，最後則釐清該回復之書函應否為行政處分。

壹、 問題點
訴願法第1條第1項之訴願標的為何？行政處分之要素有幾？回復之書函應否為行政處分？

貳、 解析
一、 訴願法第1條第1項之訴願標的
訴願標的，係指訴願人在訴願程序上應以何種行政行為為攻擊之對象。自訴願法第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」觀之，該條項之訴願標的為行政處分，自無疑問。
所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」該內容與行政程序法第92條第1項規定雷同。
至於行政處分之判斷基準，依司法院釋字第423號解釋：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」從而行政處分應自法效果上之特質為判斷，非以其名稱、形式與有無後續處分行為為準。有關其內涵，詳如後述。

二、 行政處分之要素
自訴願法第3條及行政程序法第92條規定觀之，行政處分須具備以下之概念要素：
1、行政處分為行政機關所作成
依行政程序法第2條第1項規定，作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序，係由行政機關為之。從而作成行政處分之第一要素為行政機關，不論是中央或地方機關，均屬之。也就是說，非行政機關是不能作成行政處分的。
所稱行政機關，依行政程序法第2條第2項規定：「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」亦即，以具有「獨立編制」、「獨立預算」、「依法設置」及「對外行文」等四項為認定標準（行政院74年11月7日台（74）組一字第081號書函、法務部90年4月6日法律字第009007號函、最高行政法院91年度裁字第462號裁定意旨參照）。
然而，最高行政法院94年6月份庭長法官聯席會議決議：「行政機關乃國家、地方自治團體或其他行政主體所設置，得代表各行政主體為意思表示之組織。所謂「組織」，須有單獨法定地位，固以具備獨立之人員編制及預算為原則。……。」從而行政機關之內涵，應係指依法設置，具有一定編制，並於權限範圍內代表行政主體行使公權力之組織（法務部105年9月22日法律字第10503513470號函參照）。在此意義下，行政組織是否屬該法之「行政機關」，仍應以其設置之目的是否在於從事公共事務及是否具有特定權限為判準；而是否具有單獨法定地位，例如獨立編制、獨立預算等要件，僅係在排除全無自主性之組織被認定為行政機關（法務部107年12月20日法律字第10703517880號函參照），如僅於機關內部處理事務之單位，非屬自主性之組織，應非行政機關。
2、公法事件
所稱公法事件，為適用公法規範之事件；只要法規有以公權力主體作為規範之相對人，即屬之，如集會遊行法之主管機關為警察機關，有關集會、遊行之負責人或代理人違反集會遊行法規定，經警察機關處以罰鍰之事件，自屬公法事件，其救濟方式，應循訴願程序為之。
但亦有雖具公法事件，但法律已明確規定其救濟方式時，即應依其程序為之。如公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，依公務人員保障法第25條第1項規定，公務人員得提起復審，該復審程序因相當於訴願程序（司法院釋字第243號解釋），故為訴願法第1條第1項但書所稱：「法律另有規定者，從其規定。」
3、具體事件
所謂具體事件，乃個別事件，意指事件之個案性，具有個別性之特徵（如某縣政府對某甲申請商業登記核准事），其與法律、行政命令所具有之抽象特性有別（臺北高等行政法院90年度訴字第1123號判決）。例如，建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者違反建築法第73條第2項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者，依建築法第91條第1項第1款及同法第92條規定，該管主管建築機關處以新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。因該規定為抽象之法律，只能等待該法律規定具體適用以後，始得對該適用之行政處分提起訴願。
也就是說，抽象之法律、法規命令與行政規則，均非行政處分，人民無法對其提起訴願，自治法規亦同。
4、行政決定或其他公權力措施
作為行政處分要素之公權力措施，係指行政機關之行政行為，其行為本身具有公權力之規制性效果；在此概念下，行政決定亦屬公權力措施的一種類型。此外，公權力措施有屬直接依據並將抽象的法律規定予以具體化的意思表示，如罰鍰處分；亦有屬僅作某種事實之確認或形成，如建築線之指定。
至於行政處分所指之公權力措施，應與僅發生事實效果之事實行為有所區別，否則即與行政處分為法律行為之本質相違背，如警察處理車禍為事實行為是。
5、對外發生法律效果
此乃自客觀角度觀察其對外效力之意涵。該對外效力係指行政機關行使公權力之措施，已對行政主體以外之人的權利義務關係發生規制作用，且該規制作用係以設定法律效果為目的，進而產生創設、變更或消滅法律關係之效果。例如，行政機關對於人民具體請求之事項所為准駁之意思表示－室外集會、遊行申請之許可或不許可，在法律上已對外即至少對該申請之負責人發生效力，自屬之。惟機關內部所為指示處理之命令，並無對外效力，應非行政處分。
6、直接發生法律效果
法律效果之「直接性」，係相對於「非直接性」而言。亦即，處分內容本身對權利義務是直接而非附帶的產生規制作用，且其法律效果並不以公法上之效果為限。例如，因土地徵收處分而產生之私法上法律效果為－直接發生土地所有權人及其他權利人的權利因徵收而消滅。
7、單方性
指行政行為無須經相對人同意，就會直接對外發生法律上之效果，此乃具有高權性之特徵。
三、 回復之書函非行政處分
警察人員依法於營業場所製作之臨檢紀錄表，係警察機關依法執行臨檢勤務所為之紀錄，其紀錄之事實，並經現場人員親閱確認無誤後簽名捺指印，此過程並經該警察機關將調查相關事證之結果函復申訴人。自函復臨檢紀錄表之性質而言，該書函僅係單純之事實敘述或理由說明，即警察機關僅就特定事實之認知或對一定事項之觀念向特定人為表達，屬「觀念通知」或「意思通知」（最高行政法院101年度判字第1002號判決），並非對其申訴有所處置，如准駁之表示而對外發生任何法律效果之意思，故該回復書函非屬行政處分。

參、 結論
題旨案例，受處分人主觀認知當地縣政府依據不實之警察臨檢紀錄表，作成對其不利之處分，致侵害其權益甚鉅，而向當地警察機關提出申訴，並經該警察機關函復在案。然而，該函復之公文，僅係單純之事實敘述或理由說明，並非對受處分人之請求有所准駁，即不因該項說明而生對外且直接發生法律上之效果，當歸類為觀念通知之事實行為，而非屬行政處分，不得對之提起訴願。相反的，受處分人如有不服，應以當地縣政府作出裁處之不利行政處分為不服之標的，提起訴願，方為正途。